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As políticas portuguesas de imigração

Maria Beatriz Rocha-Trindade *



Podem considerar-se como "políticas de imigração" dois conjuntos de medidas legislativas e regulamentares de natureza essencialmente diferente:

• medidas relativas à entrada de estrangeiros no país, para fins que não exclusivamente turísticos;

• medidas destinadas a promover a inserção ou a integração de grupos ou comunidades estrangeiras residentes em Portugal.

Tratando separadamente as duas questões pode afirmar-se que em relação à primeira, Portugal não tem uma política de imigração, isto é:

• a legislação que estabelece e regulamenta as condições para a entrada no país de estrangeiros provenientes de Estados não Comunitários para exercer uma profissão e estabelecer residência, é alinhada pelas disposições genéricas constantes dos Acordos de Schengen (iniciados em 1985 e progressivamente regulamentados e alargados até 1999, com a sua inclusão no Tratado de Amesterdão), não incluindo particularismos especialmente aplicáveis ao caso português;

• a atribuição de vistos para este fim (para os países de origem aos quais tal é exigido) ou de simples "autorizações de entrada" nos restantes casos, ambos suportados na existência prévia de um contrato de trabalho, são concedidos de forma quase discricionária. Isto significa não ser fácil descortinar por que razões um visto ou uma autorização de entrada é emitido em certas situações e recusado noutras;

• quando um cidadão estrangeiro se apresenta na fronteira portuguesa como turista, embora se possa suspeitar que se trata, na realidade, de um caso de imigração de trabalho, mais uma vez a decisão de o deixar entrar, de o reter ou de o devolver à procedência aparece como discricionária.

Compreendem-se muito bem as razões da ausência das medidas regulamentares que assinalámos, uma vez que os Acordos de Schengen de que Portugal é subscritor, lhe vedam adoptar explicitamente políticas liberalizantes em relação à entrada de cidadãos naturais de países terceiros. Porém, em contrapartida, é correntemente reconhecida a necessidade de recurso a contingentes significativos de mão-de-obra estrangeira, com carácter permanente ou, pelo menos, a curto e a médio prazo. Acresce que existem laços históricos de Portugal com os demais países lusófonos, o que tenderá a criar uma discriminação positiva quanto à aceitação dos imigrantes deles provenientes.

Nesta medida, perante requisitos e obrigações contraditórios, entende-se que as "políticas de imigração" portuguesas pequem por falta de transparência. Nestes termos, recai sobre o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras a espinhosa tarefa de, segundo orientações superiores, decidir em cada situação quanto à aceitação ou rejeição da entrada.

Serão naturalmente recusados todos os casos em que se possa suspeitar estarem envolvidas actividades ilegais, como o exercício da prostituição ou a participação em redes criminosas de exploração da imigração clandestina. Igualmente quando a pessoa em causa seja criminalmente procurada a nível internacional ou quando os documentos que produz sejam considerados como viciados ou de proveniência suspeita.

São, pelo contrário, regularmente aceites os casos em que se faça prova de estarem contidos em situações de reagrupamento familiar e, na maioria das situações, quando seja apresentado um contrato de trabalho válido, emitido por empresa ou entidade portuguesa.

Tenha-se ainda em atenção que uma abertura excessiva em relação à entrada de imigrantes económicos pode criar precedentes que venham a ser mais tarde difíceis de contrariar.

Nesse sentido e a título de exemplo, os conjuntos de repatriamentos colectivos de que recentemente têm sido objecto imigrantes clandestinos da Europa de Leste assumem, sobretudo, um carácter dissuasor.

Em relação à parte mais nobre das políticas de imigração, aquela que respeita ao propósito de conseguir a integração dos imigrantes na sociedade portuguesa, a situação é globalmente positiva. É ao mais alto nível dos preceitos constitucionais que se estabelece o princípio da igualdade e o da não discriminação dos cidadãos e o princípio da equiparação de direitos entre nacionais e estrangeiros (muito embora com algumas excepções igualmente previstas na lei). Aqueles direitos incluem o do acesso à educação, à saúde, à protecção e segurança social, ao acesso aos tribunais além de, bem entendido, todo o conjunto de direitos fundamentais relativos à vida, à família e à segurança pessoal.

Note-se que o correspondente conjunto normativo não é exclusivo de Portugal, constando de matéria geral consagrada na legislação da União Europeia e do Conselho da Europa (VI Conferência dos Ministros Europeus Responsáveis pelos Assuntos das Migrações, Varsóvia, Junho de 1996).

Em relação directa com a defesa de direitos dos estrangeiros, existe legislação complementar que proíbe as discriminações por motivos baseados na raça, cor, nacionalidade ou origem étnica (Lei nº 134/99 de 28 de Agosto). No entanto, forçoso é reconhecer que a aplicabilidade dos princípios e das leis está condicionada à legalidade dos seus destinatários; nestas condições, os imigrantes clandestinos encontram-se numa situação de vazio legal e regulamentar, o que dará naturalmente lugar a toda uma série de possíveis injustiças, discriminações e marginalizações.

Tratando-se esta de uma imigração essencialmente de trabalho, é naturalmente no campo laboral que se verificam os maiores abusos e entorses por parte de empregadores menos escrupulosos.

Tirando partido da oferta de mão-de-obra clandestina, são oferecidas aos candidatos condições de muito baixo salário, pagamentos à hora ou à peça, sem garantia de continuidade de trabalho e, sobretudo, sem a produção de documento que ateste que o trabalhador possui meios de subsistência autónomos, condição necessária a um pedido de autorização de residência. Pior ainda, são conhecidos casos de denúncia da situação de clandestinidade às autoridades, por parte do próprio empregador, como meio de evitar o pagamento de salários devidos. Mas reconheça-se que é difícil e ingrato o combate à imigração clandestina, na medida em que irá afectar gravemente vidas de indivíduos e de famílias. Entende-se que o recurso a processos de legalização extraordinária permite de tempos em tempos (tendo já ocorrido em 1992 e em 1996), recuperar para uma situação de regularidade formal um grande número de casos de imigração clandestina.

No entanto, entende-se que tais processos não devem ser trivializados a ponto de parecerem assumir um carácter quase automático, sob pena de subverter totalmente as condições que regra geral se exigem para a imigração legal. Não sendo suficientemente eficaz o mecanismo de filtragem e controlo fronteiriço, procurou o legislador outro instrumento que satisfaça o mesmo fim: trata-se da imposição da celebração de contrato de trabalho escrito entre o empregador e o trabalhador estrangeiro (Lei n° 20/98 de 12 de Maio).

Considerada, ajusto título, como uma lei discriminatória, uma vez que é somente aplicável a estrangeiros, embora referida a uma condição genérica de exercício laborai, aquela lei intenta servir o propósito de detecção dos casos de imigração clandestina, com vista à sua futura resolução. No entanto, o simples facto de a lei não ser cumprida na totalidade dos casos faz questionar a sua oportunidade e eficácia.

Mencione-se, como parte importante da política governamental em matéria de imigração, a criação do pelouro correspondente, sob a forma de Alto Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas (Lei n°3-A/96 de 25 de Janeiro), que integrado no Ministério para a Igualdade, foi extinto na última reforma governamental de Setembro de 2000.

A acção do ACIME, além de meio de intervenção rápida em situação de crises relacionadas com o seu pelouro, tem-se orientado para a continuada dinamização de iniciativas junto de outras entidades governamentais, de vários Departamentos de Estado, organismos do poder local, Igrejas, Sindicatos e Organizações Não Governamentais, com o fim genérico de promover uma melhor inserção dos imigrantes na sociedade portuguesa (Vd. A Integração dos Imigrantes e das Minorias Étnicas. Linhas de Actuação do ACIME 1996/99).

Salienta-se, finalmente, um conjunto legislativo com interesse colateral em matéria de políticas de imigração e genericamente designados por Lei da Nacionalidade Portuguesa e respectivo Regulamento (Lei nº 37/81 de 3 de Outubro e 25/94 de 19 de Agosto; Decretos-Lei nos 322/82 de 12 de Agosto, 177/93 de 13 de Abril, 253/94 de 20 de Outubro e 37/97 de 31 de Janeiro).

 

Informação complementar

Principais medidas legislativas relativas à imigração em Portugal

Lei n.º 37/81 de 3 de Outubro
1981 Lei da nacionalidade portuguesa

Decreto-Lei n.º 322/82 de 12 de Agosto
1982 Regulamenta a Lei da nacionalidade

Despacho Normativo na 63 de 13 de Março
1991 Cria o Secretariado Coordenador dos Programas de Educação Multicultural SCOPREM, no Ministério da Educação

Decreto-Lei n.º 212/92 de 12 de Outubro
1992 Institui o primeiro processo de legalização extraordinária de imigrantes clandestinos

Decreto-Lei n.º 59/93 de 3 de Março
1993 Cria um novo regime de entrada, permanência, saída e expulsão de estrangeiros ("Lei dos estrangeiros")

Despacho conjunto dos Secretários de Estado de Segurança Social e do Emprego e Formação Profissional
1993 Visa a inserção no mercado de emprego dos grupos mais desfavorecidos, incluindo os imigrantes

Resolução do Conselho de Ministros n.º 38/93 de 15 de Maio
1993 Aprova um programa de actuação que tem em vista a integração social e profissional de imigrantes e de minorias étnicas

Despacho 170/ME de 6 de Agosto
1993 Cria o Projecto de Educação Intercultural no âmbito do SOCOPREM/Entreculturas

Lei n.º 70/93 de 29 de Setembro
1993 Lei que reformula e regulamenta o direito de asilo

Despacho conjunto MAI/ME/MOPTC/MS
Cria a Comissão Interdepartamental para a Integração dos Imigrantes e Minorias Étnicas MESS de 12 de Outubro (Min. Administração Interna, Min. Educação, Min. Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Min. Saúde, Min. Emprego e Segurança Social)

Lei n.º 25/94 de 19 de Agosto e Decreto-Lei na 253/94 de 20 de Outubro
1994 Normas jurídicas que reformulam e regulamentam a obtenção da nacionalidade portuguesa

Lei n.º 3-A/96 de 25 de Janeiro
1996 Cria o cargo de Alto Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas

Lei n.º 17/96 de 24 de Maio
1996 Institui um novo processo de regularização extraordinária da situação dos imigrantes clandestinos

Lei n.º 50/96 de 4 de Setembro
1996 Altera a lei eleitoral de modo a permitir o direito de voto e de elegibilidade para as autarquias locais, em condições de reciprocidade, aos estrangeiros residentes

Decreto Lei n.º 37/97 de 31 de Janeiro
1997 Altera o regulamento da lei da nacionalidade

Lei n.º 20/98 de 12 de Maio
1998 Regulamenta o trabalho de estrangeiros em território português

Decreto-Lei n.º 244/98 de 3 de Agosto
1998 Regulamenta o regime de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, (revoga o Decreto-Lei na 59/93 de 3 de Março)

Proposta de Decreto na 37/VIII (gov.), de 26 de Julho
2000 Autoriza o Governo a alterar o regime jurídico que regula a entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.



* Maria Beatriz Rocha-Trindade

Doutorada em Sociologia pela Universidade de Paris I Sorbonne. Agregada em Sociologia pela FCSH da Universidade Nova de Lisboa. Professora Catedrática da Universidade Aberta. Directora do Centro de Estudos das Migrações e das Relações Interculturais/CEMRI (Ministério da Ciência e Tecnologia).



Bibliografia

Alto Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas, s.d. -Boletim Informativo, Lisboa, ACIME, mensal,  s.d. - Lei da Nacionalidade Portuguesa, Lisboa,

ACIME, 1999 – A Integração dos Imigrantes e das Minorias Étnicas, Linhas de Actuação do ACIME 1996/1999, Lisboa, ACIME.; 2000 - Combate ao Racismo. Meios Jurídicos, Lisboa, ACIME GROUPES DE SPÉCIALISTES SUR L’INTÉGRATION ET LES RELATIONS INTERCOMMUNAUTAIRES, 1999 - Descriptions des Structures Administratives Chargées de l'Intégration Sociale des Immigrés, Estrasburgo, Conseil de l'Europe [MG-S-INT(99)4 final]

Leitão, José, 1997 - "The Portuguese Immigration Policy and the New European Order", in Immigration in Southern Europe, Baganha, Maria loannis, Oeiras, Celta.

Machado, Fernando Luís, 1993 -Etnicidade em Portugal - o grau zero depolitização, in "Emigração e Imigração em Portugal", Actas do Colóquio Internacional em Portugal nos séculos XIX e XX, Editorial Fragmentos, Lisboa, pp. 407-414.

Ministério da Administração Interna, 1998 – Relatório Estatístico, Lisboa; 1999 - Residentes Estrangeiros em Portugal. 1980/1998 Que Evolução, Lisboa.

Rocha-Trindade, Maria Beatriz 1995 – Sociologia das Migrações, Lisboa, Universidade Aberta, Bloco Multimedia, 1 vol. 410 p., 10 Videogramas, 6 Audio-gramas, 2 fascículos/guiões.

2000 - Migrations au Portugal: Le dernier quart de siécle, in "Travaux et Documents. De la Révolution des oeillets au 3éme millénaire. Portugal et Afrique Lusophone: 25 ans d'évolution(s)". Paris, L'Université Paris.

Wenden, Catherine Wihtol de, Faut-Il Ouvrir les frontières?. Paris Presses de Sciences Po, 2000, (La Bibliothèque du Citoyen).

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