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Le dialogue social interprofessionnel

Philippe Pochet *



Le dialogue social interprofessionnel au plan européen est structuré autour des trois groupes d'acteurs : la Confédération Européenne des Syndicats (CES), les représentants des employeurs privés l'UNICE (maintenant Business Europe) et ceux des PME (UEAPME) et enfin, les entreprises à participation publique, le CEEP. La question de la dimension sociale de l'intégration européenne a été depuis l'origine au centre des débats, de même que l'existence d'un ou de plusieurs modèle(s) social européen. Ce débat porte tant sur les niveaux d'action (européen, nation voire régional) que sur les compétences (quoi à quel niveau) et les acteurs (état, partenaires sociaux, voire société civile). Notre contribution présentera les développements au plan européen du dialogue social. Comme on le verra, il ne s'agit pas d'une histoire linéaire où progressivement se bâtirait un nouvel étage de relations industrielles articulé tant aux niveaux sectoriels que nationaux. Au contraire, le dialogue social comme la construction européenne dans son ensemble hésite entre différents modèles qui questionnent tant les domaines à traiter au niveau européen que la manière de la faire. A ce jour, 3 accords contraignants, trois accords dits autonomes et une 50aine de textes conjoints ont été adoptés, ce qui indique bien la singularité de ce niveau par rapport au niveau national.

On peut distinguer quatre grandes étapes dans le développement du dialogue social interprofessionnel.

 

La préhistoire

Si l'on ne tient pas compte de la CECA, on peut faire remonter le départ du dialogue social au comité permanent de l'emploi qui réunit à partir de 1970 le Conseil, la Commission et les représentants des partenaires sociaux. Ce comité a pour tâche d'organiser le dialogue, la concertation et la consultation entre institutions européennes et partenaires sociaux «en vue de faciliter la coordination des politiques de l'emploi dans les États membres en les harmonisant avec les objectifs communautaires». C'est notamment au sein de ce comité que fut négociée la directive sur les licenciements collectifs. Cette concertation se dévelop-pera également au cours des conférences tripartites des années 1970 à 1978. Lors de ces conférences, qui rassemblent des représentants des gouvernements, de la Commission et des partenaires sociaux, des déclarations sont adoptées qui engagent les gouvernements et les partenaires à agir dans le même sens. Néanmoins, peu d'initiatives concrètes seront prises pour dépasser le stade des déclarations.

 

Le dialogue social de Val-Duchesse

Suite à l'Acte unique qui reconnaît la possibilité de développer des relations contractuelles si les partenaires le souhaitent, émerge le début d'un dialogue social structuré. Cette étape du dialogue social donnera lieu, de 1985 au début des années 90, à une douzaine d'«avis communs» portant entre autres sur le dialogue social et les nouvelles technologies, sur la stratégie de coopération pour la croissance et l'emploi, sur la formation et la motivation, l'information et la consultation, sur le rapport économique annuel 1987-1988, sur l'espace européen de mobilité professionnelle et géographique, etc. C'est la phase de consolidation des acteurs collectifs européens. L'opinion sur les résultats de l'époque diverge. Ainsi selon l'ancien Secrétaire général de l'UNICE, M. Z. Tyszkiewicz, il s'agit de documents «constructifs et objectifs», qui ont pour principale qualité de montrer aux partenaires sociaux nationaux que patronats et syndicats des États membres «peuvent s'asseoir autour d'une même table de négociation et s'entendre sur des problèmes délicats de politique sociale dans un contexte européen». Quant à la CES, son jugement est beaucoup plus nuancé. Il en appelle à franchir une étape supplémentaire: la conclusion d'accords-cadres européens et de conventions collectives européennes contraignantes. Les années 90 lui donneront satisfaction sur ce point.

 

Vers une généralisation dês conventions collectives européennes

En 1991, les gouvernements négocient un projet d'union politique en parallèle avec l'union économique et monétaire (le futur traité de Maastricht). Les partenaires sociaux européens, de leur côté, négocient la contribution qu'ils pourraient apporter au nouveau traité. La négociation est difficile, mais elle aboutira in extremis . Le 31 octobre 1991, l'UNICE (sous la pression du Parlement européen), le CEEP et la CES parviennent à un accord sur le développement du dialogue social européen. Il fixe les règles du jeu à la fois pour la consultation des partenaires sociaux sur les initiatives de la Commission, pour le rôle que les partenaires sociaux pourraient jouer, et pour la façon dont un éventuel accord entre partenaires sociaux pourrait être mis en œuvre au niveau communautaire. Face au refus du Royaume-Uni (qui ratifiera cet accord lors du traité d'Amsterdam en 1997) d'entériner cette contribution, onze des douze États membres de la Communauté s'engageront dans un «Accord sur la politique sociale» annexé au traité de Maastricht. Cet accord reprend presque telle quelle la contribution des partenaires sociaux. Il fait de ces derniers un véritable acteur dans le processus décisionnel de la Communauté, car ceux-ci peuvent, dans le domaine social, conclure des accords entre eux que le Conseil de l'Union européenne n'a plus qu'à approuver (ou à rejeter). Les années 90 seront donc celles de la reconnaissance du rôle des partenaires sociaux dans la construction de l'Europe sociale.

Dans la deuxième moitié des années 90, trois accords-cadres seront conclus entre l'UNICE, la CES et le CEEP, donnant chacun lieu à une directive communautaire. Le premier porte sur le congé parental (1995), le deuxième sur le travail à temps partiel (1997) et le troisième sur les contrats de travail à durée déterminée (1999). Mais le temps des turbulences arrive. En octobre 1998 les négociations qui portaient sur l'information et la consultation des travailleurs au plan national échouent. L'échec suivant est celui du travail temporaire qui devait compléter la trilogie contrat à durée déterminé et à temps partiel.

Si l'information/consultation au plan national devient finalement une directive, la question du travail temporaire est toujours soumis au Conseil mais sans accord de celui-ci à ce jour.

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Un dialogue plus autonome et plus souple

Dix ans après Maastricht, les partenaires sociaux veulent désormais affirmer leur autonomie par rapport à ces institutions, en particulier par rapport à la Commission. Cette volonté commune ne s'explique pas par des raisons semblables dans le chef des organisations d'employeurs, d'une part, et de travailleurs, de l'autre. Pour les syndicats elle procède d'une réévaluation du rôle de la Commission. En effet, celle-ci, dans sa volonté affirmée de promouvoir la méthode ouverte de coordination dans le dialogue social, semble de plus en plus en retrait dans son rôle d'initiatrice législative dans le domaine social et devient de moins en moins supportive des syndicats. Pour le patronat, il s'agit d'un moyen de s'affranchir des pressions de la Commission, le maître mot sera autonomie.

Les accords-cadres «législatifs» sont délaissés au profit d'accords dits «volontaires» dont la question du statut et du suivi n'est guère totalement clarifiée. Cette évolution s'accompagne de l'introduction progressive de la «méthode ouverte de coordination», inaugurée à Lisbonne, dans le dialogue social. En 2002, les partenaires sociaux adoptent un programme de travail triennal 2003-2005. Ce dernier entérine l'absence de proposition légalement contraignante et promeut des «cadre d'action» comme celui sur la formation tout au long de la vie ou l'égalité hommes/femmes. La question qui émerge des accords signés est celle de leur mise en œuvre. En effet, ils doivent être mis en œuvre selon les usages et pratiques nationales (ce qui est une notion mal définie); finalement, il n'est pas certain que l'ensemble des travailleurs soit véritablement couvert par les accords autonomes. Il s'agit plus d'accord de méthode qui vise à ce que l'accord obtenu au plan européen soit discuté de bonne foie au niveau national.

Les partenaires sociaux négocient un deuxième programme d'action mais la situation de la CES est fragile (Commission libérale, UNICE peu coopératif) (voir encadré sur le programme de travail).

Les négociations sur l'accord «violence» sont les premières dans lesquelles les partenaires sociaux des nouveaux États membres ont pris pleinement leur place. En première analyse, il apparaît que l'impact de l'élargissement est double: d'une part, les négociations à 25 (ou 27) sont plus lourdes et plus complexes à mener, de l'autre, les partenaires syndicaux de certains nouveaux pays (Pologne, Hongrie…) apportent un nouveau dynamisme.

L'élargissement déforce donc les acteurs syndicaux et renforce la difficulté de trouver de nouveaux axes forts de dialogue et de négociation.

 

En résumé, trois axes de développement partiellement complémentaires

Le premier axe des partenaires sociaux européens consiste à intervenir dans différents domaines généraux européens: la politique macro-économique, la politique de l'emploi, etc. Il s'agit d'influencer l'agenda général Européen. Les premiers avis communs comment ceux-ci avaient eu une influence (limitée mais notable) sur le contenu de certains documents communautaires. Il s'agit là d'une activité qui perdure et qui n'est que rarement analysée dans les présentations traditionnelles du dialogue social. On pourrait avancer que les sommets tripartites entre les partenaires sociaux, la Présidence et la Commission à la veille du Conseil européen de printemps sont l'exemple le plus significatif de cette fonction d'influence.

Le deuxième axe est celui de renforcer le dialogue social lui-même. Cela passe par deux voies différentes. D'une part, la conclusion d'accords tels que prévus par le traité de Maastricht et d'Amsterdam (accords qui seront soit transformés en directive, soit mis en œuvre par les partenaires sociaux eux-mêmes). D'autre part aussi par diverses interventions destinées à la Commission ou aux Etats membres afin de renforcer structurellement le dialogue social. C'est par exemple le cas quand les partenaires sociaux veulent renforcer la place du dialogue social dans le projet de traité constitutionnel en rappelant son rôle dans l'article I-48. Ceci illustre d'une autre façon le désir d'autonomie et la dépendance à l'acteur communautaire vis-à-vis de la Commission et plus largement des institutions européennes.

Enfin, une troisième ligne est la construction d'un agenda propre. Le document de 2002 sur le programme de travail de trois ans constitue le document le plus clair à cet égard. Toutefois, il est également ambigu car il s'inscrit très largement dans les priorités de l'Union européenne telles qu'annoncées par la Commission. Il s'agit donc d'une autonomie (très) relative. Les négociations d'un second programme triennal essayant de consolider l'acquis (réflexions sur les instruments utilisés, renforcement des capacités institutionnelles dans les nouveaux pays membres,…) plus que d'ouvrir de nouvelles perspectives montre les limites de l'exercice.

Le cas de la formation est à notre avis plus illustratif de ce chemin vers l'autonomie mais aussi des limites de celles-ci. Dans un premier temps des avis communs particulièrement confus semblent constituer essentiellement une tentative de dégager un consensus entre les partenaires sociaux. Dans un deuxième temps dans les années 90, ils tentent de systématiser leurs engagements réciproques contenus de façon éparse dans les documents antérieurs. Ils arrivent enfin au début des années 2000 à adopter un cadre d'action sur le développement des compétences et des qualifications tout au long de la vie. Ce dernier est indicatif et s'il donne lieu à des volumineux documents de mise en œuvre, on ne connaît finalement peu de l'efficacité d'un tel cadre d'action conjoint. Toutefois le cas de la formation est particulièrement intéressant dans la création d'un objet commun de délibération et de négociation et en même temps un exemple à ce jour unique.

L'analyse historique nous a permis de mettre en évidence des aspects moins souvent abordés du dialogue social européen mais la conclusion générale est bien que le dialogue social interprofessionnel produit de plus en plus des textes non contraignants au point de vue légal mais qui ressemblent de plus en plus à des codes de conduite ou des lignes directrices optionnelles, ce que nous avons nommé recommandation dans notre nomenclature. Ceci signifie que la mise en œuvre est laissée à la responsabilité des acteurs décentralisés avec éventuellement des pressions morales pour ceux qui ne les mettent pas en œuvre. L'autre point de similitude est le rôle de lobby vis-à-vis de la Commission et des institutions communautaires qui a perduré depuis l'origine et semble s'être renforcé ces dernières années. Lobby et soft law ne dessine pas un agenda ambitieux comme nous le prouve les négociations sur un nouveau programme d'action triennal.

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Informação Complementar

Contenu du programme de travail 2006-2009

Le programme de travail 2006-2008 du dialogue social est centré sur la stratégie de Lisbonne. Les partenaires sociaux européens s'engagent à mener à bien une analyse commune des enjeux auxquels les marchés de l'emploi européens font face, en examinant des questions telles que:

• les politiques macroéconomiques et du marché du travail;

• les changements démographiques, le vieillissement actif, l'intégration des jeunes, la mobilité et les migrations;

• l'éducation et formation tout au long de la vie, la compétitivité, l'innovation et l'intégration des groupes désavantagés sur le marché du travail;

• l'équilibre entre flexibilité et sécurité;

• le travail non déclaré.

Ces analyses communes devront servir de bases pour l'adoption de recommandations conjointes adressées aux institutions européennes et nationales, mais aussi pour la négociation d'engagements réciproques (un cadre d'actions sur l'emploi).

Suite à de longues discussions, ils ont convenu d'essayer d'adopter un accord-cadre autonome. Deux sujets sont mentionnés (soit l'intégration des groupes désavantagés sur le marché du travail ou l'éducation et la formation tout au long de la vie). C'est également dans le cadre de ce programme de travail qu'ils ont conclu les négociations d'un accord-cadre autonome sur le harcèlement et la violence initié auparavant...

Enfin, les partenaires sociaux s'engagent à:

• achever leurs études nationales sur l'évolution économique et sociale et, sur cette base, promouvoir et évaluer les « orientations de référence » sur la gestion du changement (restructuration) et ses conséquences sociales.

• poursuivre l'aide au développement du dialogue social dans les nouveaux États membres, l'étendre aux pays candidats. Il s'agit ici de capacity building.

• faire rapport sur la mise en œuvre des accords «télétravail», «stress au travail», et sur le suivi du cadre d'actions «égalité entre les hommes et les femmes».

Suite aux interprétations différentes sur la nature des accords autonomes, les partenaires sociaux s'engagent à développer une compréhension commune des différents instruments du dialogue social et la façon dont ils peuvent avoir un impact aux différents niveaux du dialogue social.

À la demande de la CES, la liste des actions prévues dans ce programme n'est pas exhaustive. De nouveaux thèmes de discussion peuvent en principe être ajoutés en cours de période; par ailleurs, il ne préjuge en rien des consultations formelles que la Commission pourrait engager sur toute initiative sociale européenne. En effet, le programme précédent était un programme fermé qui ne laissait pas de possibilités pour nouvelles initiatives (c'est du moins la lecture qu'en faisait Business Europe).

* Philippe Pochet

Director do Observatório Social Europeu. Professor convidado na Universidade Católica de Louvain. Co-director do GRIDES (Groupe de recherches interdisciplinaires “droit, économie et société”).

Sítios na internet

Observatoire social européen: http://www.ose.be

Commission européenne: http://ec.europa.eu

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